Rada Towarzystwa Ekonomistów Polskich bardzo krytycznie ocenia projekt nowelizacji ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (PIP). Według Rządowego Centrum Legislacji (RCL) przepisy opracowane przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) są niezgodne z Konstytucją RP, a ich wdrożenie spowoduje chaos wśród przedsiębiorstw i ich kontrahentów oraz trudne do oszacowania koszty. Co więcej, ani tzw. kamienie milowe powiązane z Krajowym Planem Odbudowy (KPO), ani skala nadużyć związanych ze stosowaniem umów cywilnoprawnych nie wymagają wprowadzenia tak radykalnych regulacji. W ocenie Rady TEP rząd powinien pilnie podjąć negocjacje na forum UE, tak aby uzyskać więcej czasu na przeprowadzenie reformy rynku pracy, która będzie zgodna z Konstytucją RP i jednocześnie będzie stanowić niezbędne i efektywne rozwiązanie zidentyfikowanych problemów.
Projekt nowelizacji ustawy o PIP (UD283)1 zakłada przyznanie okręgowym inspektorom pracy uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych przekształcających umowy cywilnoprawne (w tym tzw. umowy B2B) w umowy o pracę pod rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji. Jedynie w przypadku skutków do 3 lat wstecz sprzed wydania decyzji wykonanie miałoby być wstrzymywane odwołaniem do sądu. To radykalne rozwiązanie, które wydaje się pochodzić z krajów, których prawo przewiduje tzw. domniemanie pracy na etacie. W Polsce jest inaczej, co widać po danych przytaczanych w Ocenie Skutków Regulacji (OSR) przez samo MRPiPS. Wynika z nich, że spośród powództw PIP z lat 2022-2024 sądy ustaliły stosunek pracy jedynie w 30% spraw (32 z 94), a w pierwszej połowie 2025 roku jedynie w 11% (1 z 9). Co więcej, również w OSR resort pracy przedstawił dane PIP, z których wynika, że problem nadużyć w odniesieniu do umów cywilnoprawnych jest bardzo ograniczony i jego skala maleje w ostatnich latach:
„W 2024 r. inspektorzy pracy skontrolowali 38,9 tys. umów cywilnoprawnych – zakwestionowali 1,4 tys. umów zawartych w warunkach wskazujących na istnienie stosunku pracy (3,6%). Dla porównania, w 2023 r. inspektorzy pracy skontrolowali 42,2 tys. umów cywilnoprawnych – zakwestionowali 1,9 tys. umów (4,5%), a w 2022 r. na skontrolowanych 46 tys. umów zakwestionowali 2,2 tys. umów (4,8%). Jak wskazują powyższe dane, z roku na rok zmniejsza się odsetek kwestionowanych przez inspektorów pracy umów cywilnoprawnych w stosunku do liczby umów poddanych kontroli.”2
Powyższe fakty każą postawić pytanie, czy MRPiPS zmierza jedynie do ominięcia czasochłonnej procedury sądowej, czy raczej polskiego stanu prawnego. Wskazuje na to samo Rządowe Centrum Legislacji (RCL), które stwierdza, że nowelizacja narusza konstytucyjne zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz wolności wyboru i wykonywania zawodu i wywołuje „niemożliwe do przewidzenia i oszacowania skutki zarówno po stronie podmiotu zatrudniającego, jak i pracobiorcy (w szczególności w obszarze uprawnień pracowniczych, ubezpieczeń społecznych, zobowiązań podatkowych czy pomocy publicznej)”.3 Należy podkreślić, że decyzja administracyjna wydana przez urzędnika bez uprzedniego rozstrzygnięcia sądowego stanowi bezprecedensową ingerencję w dobrowolny stosunek prawny między dwiema stronami. Jednocześnie jeżeli problemem jest czasochłonność postępowań przed sądami pracy, to właściwą drogą jest reforma sądownictwa w Polsce, a nie rezygnacja z niej na rzecz urzędowych nakazów.
Kolejnym problemem jest fakt, że resort kierowany przez Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk nie przedstawił w OSR żadnych oszacowań dotyczących skutków finansowych wprowadzenia tej nowelizacji na sektor przedsiębiorstw i osoby fizyczne, których będą dotyczyć administracyjne przekształcenia umów.
W ostatnim czasie szefowa MRPiPS zaproponowała, że Skarb Państwa mógłby pokrywać koszty zapłaty zaległych podatków i składek, wynikające z przekształcenia umów.4 Jest to również złe rozwiązanie, z wielu powodów. Po pierwsze, przeniesienie kosztu z konkretnych firm na budżet państwa tego kosztu nie eliminuje, w dalszym ciągu będzie obciążał on polską gospodarkę niezależnie od sposobu jego sfinansowania. Po drugie, w obecnej sytuacji finansów publicznych należy unikać zwiększania wydatków budżetowych, a po trzecie – przerzucenie całej odpowiedzialności na podatników może skutkować zjawiskiem tzw. moral hazard, polegającym na nadużywaniu nowych uprawnień przez urzędników PIP. Czwartą kwestią jest to, że i tak nie zapobiegnie to chaosowi i zakłóceniu działalności wielu firm i ich kontrahentów, a zawieranie jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej stanie się działaniem o wysokim ryzyku. W efekcie, może obniżyć się elastyczność rynku pracy, co pogorszy perspektywy rozwoju sektorów gospodarki, gdzie stosowanie umów cywilnoprawnych jest uzasadnione z perspektywy prawnej i biznesowej. Wreszcie, koszty zakłóceń związanych z przekształceniem umów mogą być podstawą do roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa, zwłaszcza w sytuacji błędnych decyzji urzędników. To spowoduje, że sądy – już teraz niewydolne i rozpatrujące sprawy w bardzo odległych terminach – otrzymają kolejne z powodu tej nowelizacji.
Należy podkreślić, że z treści uzgodnionego tzw. kamienia milowego w ramach KPO nie wynika konieczność wprowadzenia tak radykalnych rozwiązań, a zwłaszcza niezgodnych z Konstytucją RP i szkodliwych dla polskiej gospodarki. Fałszywa jest zatem alternatywa, że albo zostanie uchwalona ustawa w kształcie zaproponowanym przez MRPiPS, albo Polsce grozi wstrzymanie wypłat z KPO.
Istnieje jednak obiektywny problem, polegający na braku możliwości pogodzenia procesu stanowienia prawa o wysokiej jakości z terminami uzgodnionymi w KPO. Tego typu zobowiązania powodują, że rząd chcąc przeprowadzić trudne, strukturalne reformy (którym powinny towarzyszyć staranne, czyli też czasochłonne analizy i konsultacje społeczne) mierzy się z presją czasu, tj. terminów uzgodnionych z instytucjami UE, których naruszenie może skutkować wstrzymaniem wypłat środków z KPO dla Polski. Istnienie takich zobowiązań w ramach KPO może też zachęcać część polityków i związane z nimi grupy interesów do forsowania kontrowersyjnych regulacji, bo koszt polityczny wstrzymania wypłat z KPO jest wysoki. Jakość stanowionego prawa, w tym odpowiednio długie vacatio legis nie może być jednak przedmiotem kompromisu, wymuszonego przez terminy i zobowiązania w ramach KPO. Nie byłoby więc właściwym rozwiązaniem proponowanie przez rząd alternatywnego kształtu reformy PIP w bardzo krótkim czasie, bez analiz i konsultacji, tylko po to by dotrzymać zobowiązań w ramach KPO. Przeprowadzenie „minimalistycznej” reformy PIP z kolei tworzy ryzyko, że kamień milowy nie zostanie zrealizowany.
W związku z powyższym, w ocenie Rady TEP rząd powinien pilnie podjąć negocjacje na forum UE, tak aby uzyskać więcej czasu na przeprowadzenie reformy rynku pracy, która będzie zgodna z Konstytucją RP i jednocześnie będzie stanowić niezbędne i efektywne rozwiązanie zidentyfikowanych problemów. Właściwą odpowiedzią na nadużywanie umów cywilnoprawnych i samozatrudnienia jest eliminacja systemowych bodźców, które są jego przyczyną, a nie kary i nakazy. Kierunkiem reform powinno być zwiększenie neutralności systemu podatkowo-składkowego pomiędzy rodzajami umów, likwidacja przywilejów dla wybranych grup zawodowych, a także liberalizacja kodeksu pracy tak, aby regulacje nie wypychały z rynku jego najsłabszych uczestników. Jednocześnie podtrzymujemy nasze stanowisko z 2024 r., którym napisaliśmy, że „należy odrzucić kosztowną, utopijną wizję rynku pracy, na którym docelowo wszyscy mają pracować na podstawie umowy o pracę, niezależnie od obiektywnych kosztów, korzyści, charakteru pracy jak i osobistych preferencji”.5 Z tego też powodu nie zgadzamy się z pojawiającymi się postulatami w przestrzeni publicznej, by przy okazji reformy PIP wprowadzić tzw. domniemanie umowy o pracę.
Rada Towarzystwa Ekonomistów Polskich