Stanowisko Rady TEP w sprawie projektu Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej w latach 2021-2027

Biorąc pod uwagę trudną sytuację dochodową większości gospodarstw rolnych w Polsce spowodowaną niską wydajnością pracy, która w znacznym stopniu jest wynikiem wadliwej struktury obszarowej rolnictwa – zdaniem Rady Towarzystwa Ekonomistów Polskich – przedstawiony przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi projekt Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) zaakceptowany być nie może. W obecnym kształcie doprowadzi do utrwalenia tej rozdrobnionej i mało efektywnej struktury.

Obecna konstrukcja projektu Planu Strategicznego nie zapewnia także realizacji kluczowych celów, jakimi powinny być: poprawa innowacyjności w sektorze rolnym, wzrost jakości i efektywności produkcji rolnej, a w konsekwencji zwiększenie konkurencyjności całego polskiego rolnictwa. Rada TEP stoi na stanowisku, że – przedstawiony do społecznych konsultacji – projekt Planu Strategicznego wymaga wprowadzenia istotnych zmian i uzupełnień. W szczególności powinny one dotyczyć następujących spraw:

1. Sporządzenia poprawnej diagnozy sektora rolno-spożywczego, która obok rzetelnego opisania stanu i jego kwantyfikacji, powinna zawierać genezę stanu (przyczyny), a także wskazać zakładany model docelowy (warianty modelu docelowego).

2. Uwzględnienia w diagnozie sektora tendencji w zakresie kształtowania się kosztów pracy, cen środków produkcji dla rolnictwa i cen zbytu produktów rolnych oraz ich konsekwencji dla kształtowania dochodów gospodarstw rolnych.

3. Rezygnacji z posługiwania się instrumentem redystrybucji płatności jako głównego sposobu poprawy dochodów gospodarstw rolnych. W innym razie oznacza to akceptację dla spowolnienia wzrostu i rozwoju rolnictwa spowodowanego stagnacją zmian strukturalnych.

4. Uznania za warunek bezwzględnie konieczny poprawę wykorzystania czynników produkcji w rolnictwie. Dotyczy to zwłaszcza wzrostu wydajności pracy, jako podstawy warunkującej powiększanie dochodów gospodarstw rolnych.

5. Uznania konieczności poprawy struktury obszarowej gospodarstw jako jednego z zasadniczych warunków poprawy wydajności pracy w rolnictwie. W konsekwencji powinno to oznaczać ograniczenie restrykcji stosowanych obecnie w rynkowym obrocie ziemią rolniczą.

6. Zrewidowania zasad funkcjonowania płatności bezpośrednich. Negatywnie należy ocenić kolejne, istotne ograniczenie maksymalnej kwoty płatności na gospodarstwo, z jednoczesnym zamiarem zwiększenia redystrybucji płatności dla małych i średnich gospodarstw. Niezależnie od ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie,wsparcie podstawowe dochodu powinno funkcjonować w oparciu o zasadę stopniowego redukowania poziomu płatności stosownie do wzrostu powierzchni gospodarstw, natomiast wsparcie redystrybucyjne dochodu powinno dotyczyć przede wszystkim gospodarstw zdolnych do rozwoju, a płatność ryczałtowa dla drobnych producentów rolnych, podobnie jak dla wszystkich innych beneficjentów, powinna być uzależniona od spełnienia zasady warunkowości.

7. Rezygnacji z „zastosowania mechanizmu przeciwdziałającego zjawisku skali”. W proponowany mechanizm wpisuje się m.in. konsekwentnie prowadzona od kilku lat likwidacja gospodarstw dzierżawców na gruntach państwowych, z których większość to konkurencyjne, dobrze zorganizowane i zrównoważone środowiskowo podmioty.

8. Rzetelnego i obiektywnego wyjaśniania konsekwencji obecnej struktury obszarowej gospodarstw dla modernizacji rolnictwa. W głównej mierze powinno to polegać na dzieleniu się wiedzą, wdrażaniu innowacji i cyfryzacji, jak również upowszechnianiu systemu ubezpieczeń upraw, jako jednej z form zarządzania ryzykiem.

9. Położenia większego nacisku na kwestie kreowania i implementacji nowoczesnych rozwiązań technicznych, technologicznych i marketingowych, w tym rolnictwa precyzyjnego, Rolnictwa 4.0 a w przyszłości także Internetu Rzeczy.

10. Uwzględnienia aspektów rozwoju obszarów wiejskich, w tym wiejskiej przedsiębiorczości. 

Kluczowym dokumentem każdego planu strategicznego powinna być poprawnie sporządzona diagnoza, która powinna zaprezentować pełną i rzetelną charakterystykę sektora, stanowiąc punkt wyjściowy konstrukcji całego Planu Strategicznego. Dokument o takim znaczeniu powinien bazować na dogłębnym rozpoznaniu aktualnego, faktycznego stanu sektora i zawierać skwantyfikowanie opisujących go cech, a także wyjaśniać przyczyny jego obecnego stanu, jak również wskazać pożądany stan docelowy. Tymczasem zawarta w Planie „Diagnoza sektora rolno-spożywczego i obszarów wiejskich” tych elementarnych wymogów nie spełnia. I choć jest dokumentem przekrojowym i w miarę obszernym, koncentruje się jedynie na powierzchownej, opisowej prezentacji stanu, z pominięciem jego genezy oraz pożądanego stanu docelowego. Uwagi te odnoszą się zwłaszcza do sposobu prezentacji struktury użytkowania ziemi, struktury gospodarstw, wydajności pracy w rolnictwie oraz trendów zmian w tym zakresie. Zupełnie pominięto rolę dzierżawy w użytkowaniu ziemi rolniczej i jej znaczenie z punktu widzenia pożądanych zmian strukturalnych. Zabrakło w „Diagnozie” również oceny dotychczasowego systemu wsparcia w rolnictwie, w tym wpływu płatności bezpośrednich na strukturę.  Na próżno szukać też w niej przyczyn zacofania strukturalnego cechującego polskie rolnictwo a także – choćby kierunkowych – propozycji zmian. Nawet w odniesieniu do wydajności pracy w rolnictwie, pomimo konstatacji, że jest ona 3-krotnie niższa niż średnio w państwach UE-28, nie zadano sobie trudu wskazywania przyczyn, nie mówiąc już o zdefiniowaniu warunków niezbędnych dla poprawy istniejącego stanu. 

Istotnym mankamentem „Diagnozy” jest pominięcie wzajemnych relacji czynników oddziaływujących na dochody w rolnictwie. Dobrą ilustracją tych relacji są tendencje w zakresie kształtowania kosztów pracy w gospodarce narodowej, cen środków produkcji dla rolnictwa i cen zbytu produktów rolnych. Polegają one na szybszym wzroście kosztów pracy w gospodarce narodowej od cen środków produkcji dla rolnictwa i cen zbytu produktów rolnych, których podstawowym elementem są wynagrodzenia jako efekt wzrostu i rozwoju gospodarczego kraju.

Jak wynika z raportu IERiGŻ (2021 r.), „w okresie 1995-2018 koszty pracy w gospodarce narodowej, zwiększyły się ponad sześć razy (6,51), ceny środków produkcji nabywanych przez rolników ponad trzy razy (3,31), a ceny zbytu produktów rolnych ponad dwa razy (2,47). Efektem tych tendencji był spadek jednostkowej opłacalności produkcji rolnej. W tej sytuacji rolnik chcąc uzyskać satysfakcjonujący dochód z gospodarstwa, przynajmniej na poziomie parytetowym, musi zwiększać ekonomiczną wydajność własnej pracy, co wiąże się ze wzrostem skali produkcji, Podstawowymi sposobami zwiększania skali produkcji rolniczej jest powiększanie powierzchni gospodarstwa lub poziomu intensywności produkcji. W sytuacji występującej aktualnie nadwyżki produkcji, realnym sposobem zwiększania skali produkcji jest wzrost powierzchni gospodarstwa przez zakup ziemi lub jej dzierżawę. ”)

Można odnieść wrażenie, że zawartość i kształt „Diagnozy” w założeniu sprzyjać ma większej dowolności w sporządzaniu Planu Strategicznego. Niestety, stwarza ona jednak też zagrożenie dla jego spójności. Z pewnością ogranicza też możliwości skutecznej realizacji postawionych przed nim celów, z czego w przyszłości trzeba będzie się rozliczyć. Wobec opisywanych deficytów „Diagnozy” trudno, aby na jej podstawie możliwe było poprawne skonstruowanie  Strategii, w tym trafne wskazanie mocnych i słabych stron, a także szans i zagrożeń związanych z realizacją poszczególnych jej celów, czyli prawidłowa analiza SWOT. Chociaż akurat ten obszar oceny sprawia korzystne wrażenie, ale wymagało to od autorów owej analizy sporządzenia odrębnych diagnoz dla poszczególnych celów. Jednak sposób wykorzystania wyników analizy SWOT dla tzw. priorytetyzacji potrzeb w obszarach kluczowych, zwłaszcza dotyczących wzrostu dochodów poprzez poprawę orientacji rynkowej i wzrost konkurencyjności, budzi poważne wątpliwości.

Szczególna ranga przypisywana jest celowi 1., który zdefiniowano jako: „Zwiększenie indywidualnego dochodu w rolnictwie w celu zapewnienia rolnikom godnego poziomu życia i wyrównywania szans rozwojowych, ekonomicznych, społecznych”. Dążąc do realizacji tego celu za potrzebę krytyczną uznano wspieranie godziwych dochodów gospodarstw rolnych i ich odporności w celu zwiększenia bezpieczeństwa żywnościowego. Zaskakujący jest jednak proponowany w Planie Strategicznym sposób realizacji tego celu, polegający na zastosowaniu mechanizmu redystrybucji wsparcia z WPR. Z samej istoty redystrybucji wynika przecież, że tego typu działania nie prowadzą do zwiększenia przeciętnego dochodu. Zatem pomimo deklaracji mówiącej o potrzebie zwiększania indywidualnego dochodu, nacisk na redystrybucję wsparcia świadczy o tym, że zaproponowane działania zmierzają tylko do zmniejszania zróżnicowania dochodów. Uwidacznia się tym samym brak autentycznego zainteresowania autorów Planu poprawą efektywności czynników produkcji, w tym zwłaszcza zwiększeniem wydajności pracy jako warunku nieodzownego dla wzrostu dochodów. Lektura Planu Strategicznego nasuwa nawet przeciwny wniosek: skoro dla realizacji celu 1.przewidujesię m.in. „zastosowanie mechanizmu przeciwdziałającego zjawisku skali”, ponieważ „koszt jednostkowy poniesionych nakładów większych producentów, w skali całości swej produkcji, jest mniejszy niż gospodarstw mniejszych, a co za tym idzie są oni mniej podatni na wahania cenowe produktów końcowych.” Świadczy to o dążeniu do utrwalania obecnej, wadliwej struktury obszarowej gospodarstw, i musi skutkować nakładaniem na państwo obowiązku zapewniania rolnikom godziwego dochodu (z którego państwo faktycznie nie będzie w stanie się wywiązywać). Stąd też negatywnie należy ocenić kolejne, istotne ograniczenie maksymalnej kwoty płatności na gospodarstwo, z jednoczesnym zamiarem zwiększenia redystrybucji płatności dla małych i średnich gospodarstw. Niezależnie od ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie konieczne jest zrewidowanie zasad funkcjonowania płatności bezpośrednich w taki sposób, aby:

  1. wsparcie podstawowe dochodu funkcjonowało w oparciu o zasadę stopniowego redukowania poziomu płatności stosownie do wzrostu powierzchni gospodarstw, przy jednoczesnym uwzględnieniu kosztów pracy, 
  2. wsparcie redystrybucyjne dochodu dotyczyło przede wszystkim gospodarstw zdolnych do rozwoju, poddanych ocenie na podstawie zdefiniowanych warunków i realizacji zaakceptowanego planu rozwoju,
  3. płatność ryczałtowa dla drobnych producentów rolnych także była uzależniona od spełnienia zasady warunkowości (m.in. wypełnienia zobowiązań i norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zdrowiem publicznym, zdrowiem roślin, zdrowiem i dobrostanem zwierząt)

Ze swoistym paradoksem mamy do czynienia przy proponowanym sposobie realizacji celu 2, którym jest „zwiększenie zorientowania na rynek i konkurencyjności, w tym większego ukierunkowania na badania naukowe, technologię i cyfryzację”. Potrzeby poprawy efektywności czynników produkcji nie zaliczono do krytycznych dla realizacji tego celu, chociaż diagnoza aktualnego stanu nie powinna pozostawiać wątpliwości, że jest to jedna z kluczowych barier przesądzających o słabości polskiego rolnictwa, nie tylko na tle unijnej konkurencji, lecz także z punktu widzenia wymogów krajowego przetwórstwa produktów rolnych. Zaskakująco nietrafne na tym tle jest więc zaproponowanie scaleń gruntów jako jednego z podstawowych sposobów na poprawę efektywności. W przypadku rozdrobnionej struktury obszarowej poprawa rozłogu gospodarstw (przestrzennego rozmieszczenia pól w stosunku do siedliska), która nie idzie w parze ze wzrostem ich obszaru, jest rozwiązaniem zbyt kosztownym.

Kluczowemu zagadnieniu, jakim jest funkcjonowanie rynku ziemi rolniczej poświęcono zaledwie krótką wzmiankę w punkcie dotyczącym celu 7.: „Przyciąganie młodych rolników i ułatwianie rozwoju działalności gospodarczej”. Zwrócono uwagę jedynie na problem dostępu do ziemi dla młodych osób ze względu na wysokie ceny ziemi, jak również niechęć starszych rolników do przekazywania gospodarstw następcom. Zabrakło natomiast jakiegokolwiek odniesienia do zjawiska spadku liczby transakcji oraz powierzchni sprzedawanej w obrocie prywatnym, będących skutkiem wprowadzenia w 2015 r. płatności dodatkowych dla małych i średnich gospodarstw oraz wprowadzenia w 2016 r. szczególnie restrykcyjnych przepisów w obrocie ziemią wraz z administracyjną kontrolą obrotu gruntami prywatnymi. Nie dokonano także krytycznej analizy wpływu obowiązującego systemu emerytalno-rentowego jako jednej z zasadniczych przyczyn zjawisk występujących na rynku ziemi. Ewidentny jest także obojętny stosunek autorów Planu do instytucji dzierżawy w obrocie prywatnym, wskazujący na niezrozumienie jej znaczenia dla relatywnie szybkiej poprawy struktury obszarowej gospodarstw.

Przy prezentacji przekrojowego celu 10: „Modernizacja sektora poprzez wspieranie i dzielenie się wiedzą, innowacji i cyfryzacji w rolnictwie i na obszarach wiejskich oraz zachęcanie do ich wykorzystania” zabrakło realistycznej oceny, w jaki sposób zamierza się cel ten osiągnąć przy liczbie 1 400 tys. gospodarstw, z których połowa nie ma związków z rynkiem. Godna lepszej sprawy determinacja w dążeniu do zachowania istniejącej struktury obszarowej gospodarstw w świetle zamierzeń Planu Strategicznego oznacza konieczność „zapewnienia profesjonalnego wsparcia doradczego i szkoleń, w szczególności zaś szkoleń praktycznych” dla olbrzymiej liczby rolników, co z punktu widzenia organizacyjnego i finansowego staje się zwyczajnie niewykonalne. Przy tak licznej populacji osób prowadzących gospodarstwa rolne trudno wyobrazić sobie także faktyczne upowszechnienie ubezpieczeń upraw współfinansowanych przez państwo – z uwagi choćby na koszty administrowania tego typu systemem.

Podkreślić należy, że podstawową przyczyną wadliwej konstrukcji „Strategii” jest zignorowanie tendencji w zakresie kształtowania się kosztów pracy w gospodarce narodowej, cen środków produkcji dla rolnictwa i cen zbytu produktów rolnych. Wiele wskazuje na to, że  było to działanie  zamierzone, co oznacza, że faktyczną intencją twórców Planu Strategicznego jest utrwalanie rozdrobnionej struktury polskiego rolnictwa, mimo że towarzyszy temu świadomość, że z uwagi na skrajnie niską efektywność wykorzystania czynników produkcji, polskie rolnictwo cechuje się trzykrotnie niższą wydajnością pracy w rolnictwie  od średniej unijnej. Intencje autorów Planu demaskuje w szczególności zaproponowane w projekcie „zastosowanie mechanizmu przeciwdziałającego zjawisku skali”.W praktyce zamysł taki stanowi dowód na intencjonalne dążenie do zakonserwowania obecnej struktury obszarowej rolnictwa. I, niestety, w praktyce widzimy, że nie są to jedynie deklaracje. W program taki wpisuje się bowiem konsekwentnie realizowana od lat likwidacja dużych gospodarstw powstałych na dzierżawionych gruntach państwowych. Większość z nich stanowi dobrze zorganizowane, konkurencyjne i zrównoważone środowiskowo podmioty. 

Niewiele miejsca poświęcone zostało problematyce kreowania oraz implementacji nowoczesnych rozwiązań technicznych, w tym rolnictwa precyzyjnego, Rolnictwa 4.0 a w przyszłości także Internetu Rzeczy. Z punktu widzenia konkurencyjności sektora (także międzynarodowej) są to zagadnienia wręcz fundamentalne. Poprawa efektywności wykorzystania czynników produkcji, przy jednoczesnym podołaniu ambitnym celom Europejskiego Zielonego Ładu (w dużym skrócie: zapewnienie wystarczającej ilości wysokojakościowej żywności, przy jednoczesnej redukcji stosowania przemysłowych środków produkcji) wymagać będzie zastosowania najnowocześniejszych rozwiązań z zakresu technologii wytwarzania. Jest przy tym jasne, że działania te muszą iść w parze z przemianami struktury obszarowej. Efektywne i opłacalne zastosowanie nowoczesnego i drogiego sprzętu możliwe jest jedynie przy odpowiednio dużym areale. 

Nadmienić też należy, że utrzymywanie dysfunkcyjnej struktury obszarowej jest szkodliwe (wręcz groźne) zarówno dla funkcjonowania państwa, jak i niewydolnych produkcyjnie i ekonomicznie gospodarstw. Poza wspomnianym obciążeniem, jakim jest ich socjalne wsparcie, należy zwrócić uwagę na to, że trwanie obecnego status quo generuje istotną lukę w PKB – użytkownicy nieefektywnych gospodarstw potencjalnie mogliby przejść do bardziej wydajnych sektorów, poprawiając zarówno własną sytuację dochodową jak i poziom rozwoju kraju. Oparcie własnej egzystencji na pomocy socjalnej (ponieważ w małych gospodarstwach taką właśnie rolę pełnią płatności bezpośrednie) jest też niebezpieczne dla samych rolników, uzależniając ich sytuację ekonomiczną od niezależnych od siebie decyzji politycznych. 

W „Diagnozie” w niewielkim stopniu uwzględniono aspekty odnoszące się do rozwoju obszarów wiejskich, co może wynikać z tego, iż środki na ten cel alokowane w WPR zostały dość mocno ograniczone. Niemniej jednak konieczne byłoby odwołanie się do odpowiednich instrumentów polityki spójności, bowiem rozwój wsi, a w szczególności pozarolniczej przedsiębiorczości wiejskiej musi stanowić swoistą „drugą nogę” przemian strukturalnym. Rezygnującym z nieefektywnej produkcji rolniczej należy zaproponować alternatywną formę aktywności ekonomicznej, która dla zachowania społecznej spójności wsi powinna być dostępna na miejscu. 

Obecna konstrukcja projektu Planu Strategicznego i proponowane w nim działania są wadliwe: nie zapewnią spełnienia kluczowych celów Planu, a w szczególności nie przyczynią się do poprawy innowacyjności w sektorze rolnym, wzrostu jakości i efektywności produkcji rolnej, a w konsekwencji do zwiększenia konkurencyjności całego polskiego rolnictwa. 

Zważywszy na liczbę i rangę opisanych mankamentów Rada TEP stoi na stanowisku, że projekt Planu Strategicznego dla WPR przedstawiony przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi do społecznych konsultacji, wymaga wprowadzenia zasadniczych zmian i uzupełnień.

Towarzystwo Ekonomistów Polskich już wcześniej zwracało uwagę, że struktury obszarowe i ekonomiczne polskiego rolnictwa hamują jego rozwój. W październiku 2019 roku powstały z inicjatywy TEP dziesięcioosobowy zespół ekonomistów i socjologów przedstawił  wyniki ekspertyzy, która została przygotowana w ramach wspólnego projektu z Fundacją Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej. Praca pt. Struktura polskiego rolnictwa na tle Unii Europejskiej została opublikowana przez wydawnictwo CeDeWu,  a pełny jej tekst znajduje się również na stronach Fundacji w zakładce Raporty i analizy rok 2019″.

Towarzystwo Ekonomistów Polskich (TEP) krzewi wiedzę ekonomiczną i wyjaśnia zjawiska gospodarcze współczesnego świata, propagując poszanowanie własności prywatnej, wolną konkurencję oraz wolność gospodarczą, jako warunki rozwoju Polski. Zrzesza praktyków biznesu i teoretyków różnych dziedzin nauk ekonomicznych.