Odpowiedź młodych ekonomistów TEP – Matuesza Urbana i Jakuba Pawelczaka – na apel młodych ekonomistów związanych z Fundacją Instrat i Fundacją im. Edwarda Lipińskiego postulujący znaczne zwiększenie konstytucyjnego limitu długu publicznego w Polsce.
W ostatnim czasie ukazał się apel młodych ekonomistów związanych z Fundacją Instrat i Fundacją im. Edwarda Lipińskiego postulujący znaczne zwiększenie (bądź zgoła usunięcie) konstytucyjnego limitu długu publicznego w Polsce. Według autorów apelu, pozwoliłoby to rządowi na znaczne zwiększenie wydatków rządowych i przyczyniłoby się do ograniczenia wzrostu bezrobocia, przyspieszenia procesu transformacji energetycznej i przyspieszenia tempa rozwoju gospodarczego. Jako (również) młodzi ekonomiści, nie zgadzamy się takim ujęciem sprawy: naszym zdaniem wyrażone w liście przekonanie o jednoznacznie pozytywnych skutkach dużego rozluźnienia dyscypliny fiskalnej jest z jednej strony nie poparte doświadczeniami innych państw, a z drugiej przesycone tzw. myśleniem życzeniowym i szeregiem ukrytych i nierealistycznych – zwłaszcza w kontekście polskich realiów instytucjonalnych i politycznych – założeń. W zamian, proponujemy wprowadzenie w Polsce możliwości finansowania wydatków związanych np. z transformacją energetyczną poprzez stworzenie dedykowanych funduszy, przy jednoczesnym utrzymaniu obowiązujących reguł fiskalnych.
Reguły fiskalne zwiększają naszą wiarygodność
Jeszcze przed pandemią COVID-19 wielu, tak krajowych jaki i zagranicznych ekspertów wskazywało, że wysoki popyt na polskie papiery dłużne, a tym możliwość emitowania i rolowania zadłużenia po niskich stopach procentowych, był w dużej mierze spowodowany niskim poziomem zadłużenia publicznego (pod koniec 2019 roku było to 46% PKB dla Polski w porównaniu do 84% PKB średniej dla krajów strefy euro). Tę relatywnie dobrą kondycję finansów publicznych udało się utrzymać głównie dzięki konstytucyjnemu limitowi zadłużenia, jak również wysoko ocenianej stabilizującej regule wydatkowej, która, choć obecne zawieszona i w ostatnich latach „obchodzona” poprzez wypychanie wydatków do specjalnych funduszy, wymuszała jednak na rządzących odpowiedzialne planowanie budżetu. Usunięcie tych reguł fiskalnych, co postulują autorzy wspomnianego apelu, odbiłoby się więc na wiarygodności kredytowej Polski, co mogłoby w przyszłości doprowadzić do wzrostu kosztów obsługi długu publicznego i osłabienia złotego.
Limit długu nie jest wszystkiemu winien
Co istotne, nawet pomimo rekordowego deficytu budżetowego w 2020 roku, wysokość długu publicznego w ujęciu krajowym w przyszłym roku nie przekroczy konstytucyjnego limitu 60% PKB i tym samym nie wymusi na rządzących wprowadzenia kosztownych rozwiązań naprawczych. Będzie to możliwe, ponieważ duża część wydatków związanych z zapobieganiem skutkom pandemii COVID-19, przede wszystkim tych związanych z tzw. tarczą finansową (ok. 100 mld zł, ok. 4% PKB), została sfinansowana przez emisję obligacji BGK i PFR gwarantowanych przez państwo i tym samym została “wypchnięta” poza oficjalną definicję długu publicznego.
Ekonomiści związani z Fundacją Instrat zdają się jednak nie tyle postulować zwiększenie bądź usunięcie limitów długu publicznego ze względu na potencjalne problemy w sfinansowaniu przeciwdziałania skutkom pandemii, co sugerować, że limit długu jest odpowiedzialny za długookresowo niższy wzrost gospodarczy (tym samym wyższe bezrobocie) oraz brak możliwości podjęcia działań uznanych przez nich za właściwe (np. dekarbonizacja). Uważamy za błędny tak jednoznacznie pozytywny stosunek do konsekwencji stymulacji fiskalnej, jak i przekonanie o braku możliwości sfinansowania dodatkowych wydatków przy utrzymaniu obecnego limitu długu.
Problemy mnożników fiskalnych i ekonomii politycznej
Po pierwsze, doświadczenia innych krajów i dostępne prace dotyczące tzw. mnożników wydatkowych (określających jak bardzo dodatkowe wydatki rządowe przekładają się na zwiększenie PKB) każą zachować ostrożność przy szacowaniu pozytywnych, zwłaszcza długookresowo, skutków stymulacji fiskalnej. O ile w trakcie kryzysów mnożniki rzeczywiście osiągają znaczne wielkości (nawet rzędu 2), to w czasach „normalnych” rzadko przekraczają 1. Co więcej, jako że Polska jest krajem otwartym, dodatkowe wydatki rządowe w dużej części przypadać będą na dobra i usługi zagraniczne, tym samym ograniczając pozytywny wpływ stymulacji fiskalnej na PKB i poziom zatrudnienia. Ponadto, liczy się również to, na co dodatkowe środki zostaną wydane – mnożniki dla inwestycji rządowych są nieco mniejsze w krótkim okresie (kilku kwartałów), jednak znacznie wyższe dla dłuższych przedziałów czasowych w porównaniu do konsumpcji rządowej.
W tym miejscu dochodzimy do drugiego, zasadniczego problemu z postulatami zawartymi w apelu. W obecnej sytuacji politycznej prawdopodobieństwo, że dodatkowa przestrzeń wydatkowa zostałaby spożytkowana na prorozwojowe inwestycje rządowe jest, niestety, niewielka. Z jednej strony, od kilku lat wprowadza się nowe (i rozszerza istniejące) świadczenia socjalne, równocześnie zapowiadając ich stopniowe rozszerzenie w przyszłości (vide “naste” emerytury). Z drugiej strony nie widać w rządzie determinacji do przeprowadzenia sprawnej transformacji energetycznej, a projekty inwestycyjne które są podejmowane, są często krytykowane za brak uzasadnienia ekonomicznego (np. przekop Mierzei Wiślanej). To właśnie z tych względów racjonalnym jest oczekiwanie, że większe możliwości wydatkowe zostałyby spożytkowane na – niejednokrotnie politycznie motywowane – zwiększanie świadczeń socjalnych i nietrafione projekty inwestycyjne, a nie postulowane przez autorów apelu (i niewątpliwie niezbędne) wydatki związane chociażby z transformacją energetyczną.
Co więcej, tak autorzy apelu, jak i inni uczestnicy debaty zdają się nie dostrzegać problemu tzw. „pułapki długu”, gdzie wyższy dług publiczny skłania bank centralny do utrzymania stóp procentowych na niskim poziomie, aby zapobiec wzrostowi kosztów jego obsługi. Jest to argument szczególnie istotny w obecnej sytuacji, gdzie Rada Polityki Pieniężnej zdecydowała się na obniżenie stóp procentowych niemal do zera i ryzyko, że zbyt długo będzie zwlekać z ich normalizacją (tym samym przyczyniając się do narastania nierównowag w gospodarce) jest znaczne.
Co powinniśmy zrobić
Co więc powinniśmy zrobić? Postulujemy, inspirując się na niedawną propozycją Bianchiego, Facciniego i Melosiego („Monetary and Fiscal Policies in the Times of Lage Debt: Unity is Strength”), ustanowienie specjalnych funduszy, które nie powiększałyby długu publicznego w definicji krajowej, były z założenia tymczasowe i, co istotne, mogłyby zostać wydane tylko i wyłącznie na projekty związane ze wspomaganiem gospodarki przy wychodzeniu z recesji, bądź, myśląc bardziej długofalowo, na prorozwojowe projekty infrastrukturalne czy te związane z transformacją energetyczną. Jednocześnie należałoby odebrać rządowi istniejącą obecnie możliwość tworzenia funduszy na inne, często doraźne wydatki, tym samym doprowadzając do uszczelnienia polityki fiskalnej. To z kolei wymuszałoby większą dyscyplinę fiskalną i stanowiło bodziec do konsolidacji tzw. „sztywnych” wydatków budżetowych.
Takie rozwiązanie miałoby trzy zasadnicze zalety: po pierwsze, nie naruszałoby obecnej architektury reguł fiskalnych (i tym samym naszej wiarygodności na rynkach finansowych). Po drugie, nie wymagałoby znalezienia większości 2/3 w Sejmie potrzebnej do modyfikacji konstytucyjnego limitu zadłużenia, co wydaje się obecnie politycznym science fiction. Finalnie, umożliwiałoby sfinansowanie potrzebnych działań prorozwojowych, ale w sposób przejrzysty i uniemożliwiający „przejedzenie” dodatkowej przestrzeni wydatkowej.
Mateusz Urban jest absolwentem ekonomii na Uniwersytecie Duke’a w USA, zwycięzcą VII edycji Konkursu Młody Ekonomista (2018) i członkiem Towarzystwa Ekonomistów Polskich.
Jakub Pawelczak jest studentem studiów doktoranckich na Uniwersytecie Minnesoty w USA. Zdobył III nagrodę w VII edycji Konkursu Młody Ekonomista (2018) i i członkiem Towarzystwa Ekonomistów Polskich.
Tekst ukazał się w dzienniku „Rzeczpospolita” 31 lipca 2020 r.: https://www.rp.pl/Opinie/307309884-Brak-usprawiedliwienia-dla-lamania-regul.html
Wcześniejsze publikacje Andrzeja Halesiak w odpowiedzi na apel młodych ekonomistów związanych z Fundacją Instrat i Fundacją im. Edwarda Lipińskiego znajdują się tutaj:
https://www.rp.pl/Opinie/307159908-Andrzej-Halesiak-Bunt-zle-ukierunkowany.html https://andrzejhalesiak.pl/bunt-zle-ukierunkowany-post-scriptum-2/ https://www.tokfm.pl/Tokfm/0,0.html
Oryginalny tekst apel młodych ekonomistów: http://pospolita.eu/dlug-dla-regeneracji/