Rola oraz koordynacja polityki fiskalnej i monetarnej w stabilizowaniu gospodarki

Wnioski po Wnioski po seminarium, które odbyło się w dniu 16 maja 2023 r.,

Informacja o seminarium

Seminarium odbyło się w ramach cyklu seminariów pt. Współczesna wiedza na temat polityki stabilizacyjnej: konsensus, alternatywne podejścia i białe plamy na kanwie książki: „A Monetary and Fiscal History of the United States, 1961-2021” by Alan S. Blinder.

Organizatorem cyklu jest Towarzystwo Ekonomistów Polskich (TEP) we współpracy z Katedrą Międzynarodowych Studiów Porównawczych Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.

Seminarium w dniu 16 maja 2023 r. prowadził dr Ernest Pytlarczyk (główny ekonomista Banku Pekao S.A.) Wystąpienia wstępne przedstawili: Stefan Kawalec (prezes Capital Strategy, b. wiceminister finansów), dr Adam Rogoda (Katedra Teorii Ekonomii SGH) i Mateusz Urban (Senior Economist, Oxford Economics). W dyskusji zabrali glos: prof. Witold Orłowski (Akademia Vistula i Politechnika Warszawska, b. doradca ekonomiczny Prezydenta RP), prof. Michał Brzoza-Brzezina (SGH i NBP), dr Krzysztof Błędowski (Katedra Ekonomii i Finansów Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie) oraz dr Jarosław Janecki (przewodniczący Rady TEP, wykładowca SGH).

Zapis nagrania z seminarium będzie dostępny na stronie TEP.

Wnioski

Niniejsza notatka przedstawia autorskie wnioski z seminarium, z uwzględnieniem wypowiedzi w dyskusjach kuluarowych oraz rozmów po seminarium między autorami notatki.

Uwagi wstępne

Przez politykę stabilizacyjną rozumiemy tutaj dostosowywanie zagregowanego popytu w gospodarce za pomocą bodźców fiskalnych lub monetarnych, po ty by utrzymywać PKB możliwie blisko poziomu potencjalnego, a jednocześnie nie dopuszczać do wysokiej inflacji lub deflacji.

Panuje generalnie konsensus, że dla maksymalizacji pozytywnych efektów polityki stabilizacyjnej pożądana jest koordynacja oraz wykorzystanie synergii polityki fiskalnej i polityki pieniężnej.

Jednakże książka Alana Blindera pokazuje, że w latach 1961-2021 sytuacje konstruktywnej koordynacji i zbieżności polityki monetarnej i fiskalnej były w USA wyjątkiem, a przez znaczną część tego okresu obie te polityki działały w przeciwnych kierunkach.

Jednocześnie, Blinder uważa, że mimo tego braku koordynacji, wyniki makroekonomiczne gospodarki amerykańskiej były generalnie dobre, a przyczyniła się do tego odpowiednia polityka banku centralnego, która przez znaczną część czasu neutralizowała destabilizujące oddziaływanie polityki fiskalnej. Poza przypadkami głębokich kryzysów (takich jak światowy kryzys finansowy po 2008 r. oraz wybuch pandemii Covid-19 w 2020 r.), polityka pieniężną była w stanie samodzielnie unieść zadanie stabilizowania gospodarki, bez współpracy z polityka fiskalną. Blinder zaznacza jednak, że doskonałe wyniki gospodarki amerykańskiej w okresie tzw. wielkiej moderacji wynikały bardziej ze szczęśliwego zbiegu czynników zewnętrznych niźli wpływu polityki stabilizacyjej.

Blinder uznaje, że rozdział i brak koordynacji między polityką pieniężną i fiskalną, choć nie jest optymalny ekonomicznie, to jest naturalny i trudny do uniknięcia. Wynika to z faktu, że decyzje w ramach obu tych polityk są podejmowane w ramach odmiennych struktur instytucjonalnych, kierują się odmienną racjonalnością i są w praktyce podporządkowane innym celom.

Blinder prorokuje, że dotychczasowe wzajemne usytuowanie polityki fiskalnej i pieniężnej nie ulegnie w przyszłości zmianie. Co prawda, fakt, że bank centralny nie podlega bezpośrednio, ani pośrednio kontroli wyborców, jest czasami powodem zarzutów o deficyt demokracji w polityce pieniężnej. Lecz z drugiej strony, wielu obserwatorów w ciągu ostatnich sześćdziesięciu lat postrzegało niezależność Rezerwy Federalnej jako istotny czynnik przyczyniający się do doskonałych wyników makroekonomicznych. Zdaniem Blindera, banki centralne pozostaną niezależne i decyzje dotyczące polityki pieniężnej będą kierowane względami technokratycznymi i ekonomicznymi, podczas gdy polityka fiskalna pozostanie domeną polityków.

Dyskusja podczas seminarium koncentrowała się na następujących kwestiach:

Na ile doświadczenia amerykańskie dotyczące braku koordynacji polityki fiskalnej i pieniężnej można uznać za uniwersalne, a na ile są one wynikiem specyfiki amerykańskiego systemu politycznego?
Na ile wycofanie się polityki fiskalnej z roli stabilizacyjnej i w obawie przed wzrostem poziomu długu publicznego, które występowało przez długie okresy w USA, należy uznać za racjonalne i uzasadnione?
Jakie są negatywne konsekwencje braku koordynacji polityki fiskalnej i monetarnej oraz w jakich sytuacjach polityka pieniężne nie jest w stanie sobie poradzić bez wsparcia polityki fiskalnej?
Czy prognoza Blindera, że banki centralne pozostaną niezależne jest zasadna i jakie są alternatywne scenariusze?

Amerykańskie przykłady kombinacji polityki fiskalnej i monetarnej

Teoretycznie możliwe kombinacje

Teoretycznie możliwe są następujące kombinacje polityki pieniężnej i fiskalnej.

Teoretyczne kombinacje kierunków działania polityki fiskalnej i pieniężnej
Wariant	Polityka fiskalna	Polityka pieniężna	Przykłady	Komentarz
1	Luźna	luźna	Por. pkt.2 poniżej	Sytuacje zgodnego działania obu polityk
2	restrykcyjna	restrykcyjna	Sytuacja taka w praktyce nie występowała w okresie opisywanym przez Blindera	Sytuacje zgodnego działania obu polityk
3	Luźna	restrykcyjna	Por. pkt. 3 poniżej	Sytuacje działania obu polityk w przeciwnych kierunkach
4	restrykcyjna	luźna	Por. w pkt.4 poniżej	Sytuacje działania obu polityk w przeciwnych kierunkach

Zgodne działanie polityki pieniężnej i fiskalnej może być bardzo skuteczne, lecz nie zawsze służy dobrej sprawie

Przypadki skoordynowanego działania polityki pieniężnej i fiskalnej, choć nie były częste, to bardzo wyraźnie demonstrowały siłę zgodnego działania obu polityk. Siłę tę nie zawsze jednak wykorzystywano w dobrej sprawie.

Przypadki skoordynowanego działania polityki pieniężnej w dobrej sprawie:

Reakcja na zaostrzenie światowego kryzysu finansowego na przełomie 2008/2009 (końcówka prezydentury Georga W. Busha i początek prezydentury Baraka Obamy).
Reakcja na wybuch pandemii Covid-19 w 2020 r.

W obu tych przypadkach, przerwanie błędnego koła recesji wymagało zdaniem Blindera wspólnego zdecydowanego działania polityki fiskalnej i pieniężnej i na szczęście do tego doszło. Gospodarka uniknęła załamania, które mogłoby być porównywalne do Wielkiego Kryzysu lat 1930.

Przypadek skoordynowanego działania polityki pieniężnej i fiskalnej w złej sprawie

Współdziałanie szefa FED Arthura Burnsa i prezydenta Richarda Nixona w latach 1970-1974 – „wywołanie politycznego cyklu koniunkturalnego”

Ponad rok przed wyborami Nixon i Kongres zwiększyli wydatki budżetowe, podczas gdy Burns i Fed zastosowali silny bodziec monetarny. Nastąpiło ożywienie gospodarki. Gdy uwidoczniła się presja na wzrost cen, Nixon wprowadził kontrolę płac i cen, aby tymczasowo powstrzymać inflację. Po wyborach, w których Nixon został ponownie wybrany, kontrola płac i cen została zniesiona; inflacja przyspieszyła, na co dodatkowo nałożył się pierwszy szok naftowy (podniesienie cen ropy przez międzynarodowy kartel OPEC). Blinder pisze, że wywołany w ten sposób „polityczny cykl koniunkturalny” był tak rażący i tak oczywisty – i zyskał tak złą sławę – że od tamtej pory żaden amerykański prezydent tego nie próbował. Okres Arthura Burnsa, to zdaniem Blindera, czarna karta w historii amerykańskiego banku centralnego: 1) dlatego, że celem swojego działania uczynił zwiększenie szans wyborczych urzędującego prezydenta 2) dlatego, że w wypowiedziach publicznych uparcie utrzymywał, że bank centralny nie ma wpływu na inflację, gdyż ta jest powodowana przez czynniki znajdujące się poza jego kontrolą.

Negatywne efekty połączenia luźnej polityki fiskalnej z restrykcyjną polityką pieniężną

Takie połączenie zdarzało się w okresach, gdy polityka fiskalna koncentrowała się na innych celach i robiła to w sposób destabilizujący gospodarkę, a stabilizacją gospodarki zajmował się bank centralny podnosząc stopy procentowe. Blinder pisze

… podręczniki wprowadzające do kursu ekonomii wyjaśniają, dlaczego jest to zła polityka. Luźna polityka budżetowa w połączeniu z restrykcyjną polityką pieniężną prowadzi zwykle do wyższych realnych stóp procentowych i niższego udziału inwestycji w PKB, a ostatecznie do wolniejsze tempo wzrostu potencjalnego PKB. (s. 23).

Opisywane przez Blindera epizody takiej polityki są generalnie zgodne z tą podręcznikową charakterystyką.

Finansowanie wydatków wojennych za prezydentury Lyndona Johnsona.

W latach 1965-1968 rosły wydatki na wojnę w Wietnamie, a prezydent nie wyrażał zgody na cięcia innych wydatków lub wzrost podatków. W efekcie rósł deficyt budżetowy, presja inflacyjna, a bank centralny podwyższał stopy procentowe. Efektem spadek udziału inwestycji w PKB i ostry spadek potencjalnego PKB.

Połączenie polityki fiskalne prezydenta Reagan i polityki pieniężnej Volkera w FED w latach 1981-1987

Prezydent Ronald Reagan obniżył podatki i zwiększył deficyt budżetowy, a szef FED Paul Volcker prowadził restrykcyjną politykę monetarną walcząc z inflacją. Udało się ograniczyć inflację, lecz nastąpił spadek inwestycji krajowych, aprecjacja dolara i pogorszenie salda handlowego.

Niejednoznaczne efekty łączenia restrykcyjnej polityki fiskalnej z luźną polityką pieniężną

Zaskakująco pozytywne efekty w latach w latach 1993-1998

Polityka fiskalna prezydenta Billa Clintona nastawiona był na realizację głównego celu jakim była redukcja deficytu budżetowego. Zaciśnienie fiskalne Clintona zostało bardzo pozytywnie przyjęte przez rynki finansowe. W efekcie nastąpił silny spadek długoterminowych rynkowych stóp procentowych, co zdaniem Blindera miało silny pro-wzrostowy efekt., W tym okresie bank centralny kierowany przez Alana Greenspana coraz odważniej obniżał krótkoterminowe stopy procentowe. Zacieśnieniu polityki fiskalnej z jednej strony oraz poluzowaniu polityki pieniężnej z drugiej towarzyszył zaskakująco wysoki wzrost gospodarczy i niska inflacja. Był to najlepszy okres pod względem wyników gospodarczych tzw. „wielkiej moderacji”. Niemniej wśród ekonomistów nie ma zgody co do roli, jaką w silnym ograniczeniu wahań koniunktury i zapewnieniu stabilności cen w tamtym okresie odegrała polityka makroekonomiczna, a w jakiej części było ono wynikiem zbiegu korzystnych okoliczności (a więc przypadku), w szczególności objęcia globalizacją Chin oraz krajów Europy Środkowej i Wschodniej.

Znacznie mnie pozytywne efekty w latach 2010-2013

W 2010 r. Republikanie uzyskali w większość w Kongresie i zaczęli blokować działania Baraka Obamy – prezydenta z Partii Demokratycznej. Choć bezrobocie było wysokie, Kongres realizował politykę silnego zacieśnienia fiskalnego, redukując z roku na rok deficyt budżetowy. FED kierowany przez Bena Bernake starał się ożywić gospodarkę, lecz znaczna część wysiłku polityki pieniężnej szła na przeciwdziałanie skutkom hamowania gospodarki przez politykę fiskalną. W efekcie gospodarka bardzo wolno podnosiła się po recesji 2009.

Przyczyny braku koordynacji polityki pieniężnej i fiskalnej w USA

Decyzje w ramach obu tych polityk są podejmowane w ramach odmiennych struktur instytucjonalnych, kierują odmienną racjonalnością i są w praktyce podporządkowane innym celom.

Polityczne uwikłanie polityki fiskalnej

Polityka fiskalna realizowana przez administracje prezydencką i Kongres jest uwikłana politycznie i ideologicznie, a ponadto jest często blokowana w ramach specyficznych mechanizmów amerykańskiego sytemu politycznego. Następujące czynniki ograniczały stabilizacyjną rolę polityki fiskalnej:

Polityka fiskalna nadaje się do stymulacji, natomiast w praktyce trudno jest ją stosować do chłodzenia gospodarki. Z punktu widzenia politycznego łatwiej jest zwiększyć wydatki lub obniżyć podatki, gdy gospodarka potrzebuje stymulacji, niż zmniejszyć wydatki lub podnieść podatki, gdy potrzebne jest schłodzenie. W opisywanym przez Blindera okresie nie było ani jednego przypadku celowego i udanego zastosowania polityki fiskalnej do schładzania gospodarki w celu powstrzymania inflacji (była jedna taka próba – podwyżka podatków w 1968 r. – która nie przyniosła zadawalających efektów).
Polityka fiskalna podporządkowana była często realizacji celów polityczno-ideologicznych dominującej aktualnie w Kongresie partii, niezależnie od stanu koniunktury gospodarczej.
Przez znaczną część opisywanego okresu, zmniejszenie rozrośniętego deficytu budżetowego było kluczowym celem polityki fiskalnej, co ograniczało możliwość stosowania tej polityki w celach stabilizacyjnych.
W niektórych okresach, polityka fiskalna była wykorzystywana do przedwyborczego stymulowanie gospodarki, mimo, że gospodarka takiej stymulacji nie potrzebowała.
Możliwość wykorzystywania polityki fiskalnej do stabilizowania gospodarki była często blokowana przez bardzo ostrą walkę polityczną i specyfikę amerykańskiego systemu politycznego:

brak możliwości działania administracji w oparciu o projekt budżetu (na co w Polsce zezwala art. 219 ust.4 Konstytucji); w przypadku wstrzymywania uchwalenia budżetu następuje pozbawienie finansowania jednostek budżetowych (government shutdow);
wymóg uzyskania 60% większości w Senacie przy wprowadzaniu rozwiązań fiskalnych przekraczających horyzont jednego roku.

Bank centralny jako organizacja ekonomistów

Zdaniem Blindera amerykańska polityka pieniężna nie jest generalnie kierowana kryteriami politycznymi, lecz merytorycznymi. Jak pisze Blinder:

Amerykański bank centralny jest organizacją ekonomistów, a nie polityków. Można powiedzieć, że myśli, mówi i działa jak grupa ekonomistów. (s. 390).

FED generalnie (poza wyjątkiem, o którym mowa niżej) nie podporządkowywał swojego działania dążeniu do poparcia lub zaszkodzenia urzędującemu prezydentowi lub wpłynięciu na szanse wyborcze, którejś z zaangażowanych stron. Podejmował decyzje mające służyć interesowi gospodarki tak jak to rozumiało kierownictwo banku centralnego.
Szef FED powołany przez konkretnego prezydenta nie wykazywał z reguły w swoich działaniach dążenia do kierowania się w swoich decyzjach interesem prezydenta lub partii, z której ten prezydent reprezentował. Niechlubnym wyjątkiem był Arthur Burns, który za cel swoich działań uznał wspieranie pozycji politycznej prezydenta Richarda Nixona.
Kilkakrotnie prezydenci wyrażali głośne (a czasami stłumione) niezadowolenie i rozczarowanie, że szefowie FED, powołani przez nich, w swoich decyzjach nie wychodzili naprzeciw ich oczekiwaniom politycznych. Zdarzało się, że prezydenci badali możliwość odwołania szefa FED, lecz byli informowani przez doradców, że tego nie da się zrobić.
Przez zdecydowaną większość opisywanego przez Blindera przedziału czasowego, FED robił swoje (czyli to co uważał za potrzebne dla gospodarki) niezależnie od tego, czy to się podobało administracji prezydenckiej, czy nie. Jednakże nie było w tym czasie okresu, w którym bank centralny lub jego szef kierowałby się w swoim działaniu dążeniem do zaszkodzenia administracji.

Czy trudności stosowania polityki fiskalnej do schładzania gospodarki można uznać za doświadczenie uniwersalne?

Obserwacja, że poza działaniem automatycznych stabilizatorów koniunktury lub przypadkami dramatycznego kryzysu, politykę fiskalną trudno jest stosować do schładzania gospodarki wydaje mieć charakter uniwersalny.

Wynika to z faktu, że polityka fiskalna realizuje wiele celów. Wydatki budżetowe służą finansowaniu rozbudowanych we współczesnej gospodarce zadań państwa i zaspakajaniu rozmaitych potrzeb społecznych. Z drugiej strony podatki służą zgromadzeniu środków na sfinansowanie wydatków budżetowych, a jednocześnie, w pewnym zakresie, realizują bezpośrednio niektóre cele polityki społecznej lub gospodarczej (poprzez wpływ podatków na nierówności dochodowe i majątkowe oraz wykorzystywanie rozwiązań podatkowych do zachęcanie bądź zniechęcania gospodarstw domowych i podmiotów gospodarczych do określonych zachowań).

Wpływ polityki fiskalnej na stabilizację gospodarki jest efektem rezydualnym, zależnym od tego jak kształtuje się saldo sektora finansów publicznych, na które wpływają decyzje dotyczące wydatków publicznych i podatków, a także dynamika koniunktury gospodarczej. Wydatki publiczne oraz podatki kształtowane są w ramach procesu politycznego, w którym uczestniczą: rząd, parlament, samorządy, organizacje społeczne etc. W ramach tego procesu znacznie łatwiej uzgodnić decyzję o zwiększeniu wydatków lub obniżeniu podatków (co oznacza rozluźnienie polityki fiskalnej i prowadzi do pobudzenia gospodarki) niż decyzje o obniżeniu wydatków na jakieś cele lub podniesieniu podatków (co oznacza zaostrzenie polityki fiskalnej i prowadzi do schłodzenia gospodarki).

Ponadto, ze względu na złożoność procesu, decyzje w sprawie kształtu budżetu podejmuje się zwykle raz w roku, w określonym terminie, w którym należy uchwalić ustawę budżetową na następny rok, a prace nad jej przygotowaniem rozpoczynają się z wielomiesięcznym wyprzedzeniem. Poza wyjątkowymi okolicznościami, uchwalona ustawa budżetowa nie jest już zmieniana w trakcie roku budżetowego. Przy tym łatwiej jest prowadzić zmiany rozluźniające politykę fiskalną niż ją zacieśniające (W ciągu roku można obniżyć podatki lub zwiększyć wydatki, natomiast generalnie nie można wprowadzać zmian niekorzystnych dla podatników, a także poza sytuacją awaryjną trudno w ciągu roku zmniejszyć przyznaną już jakieś jednostce alokacje budżetową).

Wszystko to sprawia, że w normalnej sytuacji trudno stosować politykę fiskalną do schładzania gospodarki, poza działaniem automatycznych stabilizatorów koniunktury lub działań wymuszonych przez reguły fiskalne.

Zastosowanie polityki fiskalnej do schładzania gospodarki przez dyskrecjonalne decyzje zdarza się w sytuacji dramatycznych kryzysów np. w Izraelu w 1985 r. czy na w Irlandii, na Łotwie i w Islandii w 2008 r.

Czy obawy przed wzrostem poziomu długu publicznego, które przez długie okresy ograniczały stosowanie polityki fiskalnej do pobudzania gospodarki USA, należy uznać za racjonalne i uzasadnione?

Stosowania polityki fiskalnej do pobudzania gospodarki oznacza z reguły wzrost deficytu i często prowadzi do wzrostu długu publicznego. Choć literatura nt. mnożników fiskalnych wskazuje, że przy dużej negatywnej luce popytowej, dodatkowe wydatki fiskalne mogą poprzez pobudzenie gospodarki doprowadzić nawet do spadku relacji długu do PKB, to w normalnych czasach, w sytuacji zaniepokojenia nadmierną wysokością długu publicznego trudno jest podejmować decyzje o fiskalnym stymulowaniu gospodarki. Sytuacja taka występowała przez znaczną część opisywanego w książce Blindera okresu.

Trzeba podkreślić, że nie istnieje żadna jednoznacznie określona granica długu publicznego, po której przekroczeniu następowałaby katastrofa gospodarcza. Zarazem postrzeganie tej granicy dla danego kraju może zmieniać się w czasie. Do zacieśnienia polityki fiskalnej w Stanach Zjednoczonych za czasów prezydentury George’a W. H. Busha – seniora (1989-1992). i Billa Clintona (1993-2000) doprowadziły obawy przed destabilizacją gospodarki po przekroczeniu przez dług publiczny poziomu 60 proc. PKB. Tymczasem w latach 2001-2022 dług publiczny wzrósł w tym kraju z 55 do 121 proc. PKB, a katastrofa gospodarcza nie nastąpiła.

Jednakże, wysoki, utrzymujący się przez długi okres, dług publiczny, nawet jeżeli nie wywołuje kryzysu i załamania gospodarki, to może powodować spowolnienie wzrostu gospodarczego. Taka sytuacja zwana pułapką długu może być równie kosztowna jak kryzysy fiskalne (lub nawet bardziej), bo jej koszt – choć niewielki w pojedynczym okresie – kumuluje się w czasie. Przykładem są doświadczenia Włoch i Japonii od połowy lat 1990-tych. Oba te kraje przedtem rozwijały się szybciej niż USA, lecz wraz z narastaniem długu publicznego zaczęły pozostawać w tyle.

We Włoszech dług publiczny trwale przekroczył 100 proc. PKB w 1990 roku, 130 proc. PKB w 2013 roku i 150 proc. PKB w 2020 roku. PKB na mieszkańca Włoch w stosunku do USA spadł z 88 proc. w 1991 roku do 80 proc. w 1999 roku, 75 proc. w 2008 roku i 66 proc. w 2015 roku; od tego czasu utrzymuje się na poziomie około 65%.

W Japonii narastanie długu było jeszcze szybsze, po tym jak nadwyżka w finansach publicznych zmieniła się w deficyt w 1993 roku. Dług przekroczył 100 proc. PKB w 1997 roku, 130 proc. PKB w 2000 roku, 150 proc. PKB w 2002 roku i 250 proc. PKB w 2020 roku. PKB na mieszkańca w stosunku do USA spadł z 89 proc. w 1991 roku do 76 proc. w 1999 roku, 73 proc. w 2008 roku i 64 proc. w 2021 roku.

Eknomisci różnią się wszakże ocenami, czy rosnący dług publiczny był i jest głównym źródłem spowolnienia w obu wspomnianych krajach, czy też ważniejsze są są inne czynniki o charakerze strukturalnym (np. starzenie się ludności w Japonii) lub instytucjonalnym (np. regulacje ograniczające elastyczność rynku pracy, których szkodliwość dla gospospodarki Włoch, znacznie wrosła, gdy kraj wszedł do strefy euro i został pozbawiony mechanizmu dostosowania kursu walutowego).

Bardzo wysoki dług publiczny staje się poważnym problemem zwłaszcza kiedy trzeba zacieśnić politykę pieniężną, gdyż wzrost stóp procentowych podbija koszty obsługi zadłużenia, co przyczynia się do utrzymania gospodarki w pułapce długu.

Argumenty za koordynacją i szanse na nią

Brak koordynacji między polityką pieniężną i fiskalną może osłabiać skuteczność polityki stabilizacyjnej lub podnosić koszty tej polityki w postaci spowolnienia wzrostu potencjalnego PKB (tak jak w omówionym wyżej w przypadku połączenia luźnej polityki fiskalnej i restrykcyjnej polityki pieniężnej).

Potrzeba koordynacji jest również związana ze złożonością współczesnych gospodarek. Polityka fiskalna ma o wiele więcej narzędzi niż polityka pieniężna, której głównym instrumentem pozostaje stopa procentowa, choć w ostanich kilkunastu latach banki centralne stosują w sytuacji kryzysu nowe narzędzia: QE, LTROs, „funding for lending”, programy kredytowe ala Fed. Narzędzia polityki fiskalnej mogą być nakierowane na dowolny wycinek gospodarki, w tym na kontrolowaną redystrybucję dochodów między różnymi aktorami gospodarczymi. To daje jej szerokie możliwości skutecznego wspierania banku centralnego w minimalizowaniu kosztów stabilizowania gospodarki. W szczególności, jeśli wstrząs lub interwencje banku centralnego zmieniają rozkład dochodu w gospodarce (a niekonwencjonalne działania w polityce pieniężnej mają taki efekt), to polityka fiskalna ma narzędzia, żeby temu przeciwdziałać.

Konieczność koordynacji wynikać może także z dolnego ograniczenia dla obniżek stóp procentowych. W sytuacji, gdy stopy procentowe znajdują się w pobliże zera, bank centralny ma zawężone możliwości stabilizowania gospodarki i może wymagać wsparcia ze strony polityki fiskalnej.

W normalnej sytuacji, przy braku lub niewielkich wstrząsach, gospodarka może poradzić sobie bez koordynacji polityki fiskalnej i monetarnej, choć nie jest to optymalne. Lecz koszty związane z brakiem koordynacji są tym większe, im silniejsze wstrząsy uderzają w gospodarkę.

Aby poradzić sobie z kryzysami o wyjątkowej skali niezbędne jest zwykle skoordynowane działanie polityki fiskalnej i monetarnej. Stąd sytuacjach kryzysowych rosną szanse na koordynację polityki pieniężnej i fiskalnej.

Koordynacji w sytuacjach normalnych sprzyjać mogą automatyczne stabilizatory koniunktury (takie jak zasiłki dla bezrobotnych) lub reguły fiskalne wymuszające dyskrecjonalne cięcia wydatków w sytuacjach nadmiernego ożywienia i pozwalające na wzrost wydatków w sytuacji recesji.

Przyszłe wzajemne usytuowanie

Zdaniem Alana Blindera, dotychczasowe wzajemne usytuowanie polityki fiskalnej i pieniężnej nie ulegnie w przyszłości zmianie: Polityka fiskalna pozostanie domeną polityków, zaś banki centralne utrzymają niezależność, a decyzje dotyczące polityki pieniężnej będą kierowane względami technokratycznymi i ekonomicznymi.

Jednak, możliwe są oczywiście i inne scenariusze.

W scenariuszu optymistycznym mógłby się upowszechnić sposób prowadzenia polityki fiskalnej w szczególności z krajów skandynawskich, w których polityka fiskalna jest skrępowana różnego rodzaju regułami. Ich generalnym celem jest zapewnienie finansom publicznym długookresowej stabilności, co wymaga dostosowania dynamiki wydatków publicznych do długofalowego tempa wzrostu gospodarki. Dostosowanie takie pozwala swobodnie działać tzw. automatycznym stabilizatorom koniunktury. W finansach publicznych automatycznie pojawia się rosnąca nadwyżka, kiedy łączny popyt rośnie zbyt szybko w stosunku do potencjału, albo deficyt, gdy łączny popyt spada poniżej produktu potencjalnego.

W scenariuszu negatywnym banki centralne mogą utracić niezależność. Zagrożeniem dla niej jest niezdolność polityki fiskalnej i – szerzej – gospodarczej do rozwiązywania problemów uważanych za ważne przez wyborców.

Wśród ekonomistów nie ma zgody co do tego, jak bank centralny powinien odpowiedzieć na tę niezdolność, żeby skutecznie zabezpieczyć swoją niezależność.

Z jednej strony, jeżeli bierze on na siebie dodatkowe cele, będące w przeszłości domeną polityki, to sam się w nią wikła. Zarazem, pomimo nowych narzędzi, zdolność banku centralnego do realizacji dodatkowych celów jest ograniczona. Rozszerzanie katalogu celów banku centralnego zmniejszyć może skuteczność banku w realizacji tradycyjnego celu jakim jest zachowanie stabilności cen i stabilizacja gospodarki.

Z drugiej strony, jeśli bank centralny nie reaguje na problemy nierozwiązywane przez politykę fiskalną i – szerzej – gospodarczą, to ułatwia przejęcie władzy populistom, którzy stanowią zagrożenie dla jego niezależności i fachowości. Trafność tej oceny krytycznie zależy jednak od wątpliwego założenia, że bank centralny jest w stanie złagodzić problemy, których nie potrafi rozwiązać polityka gospodarcza, mająca nieporównywalnie szerszy katalog narzędzi.

Niezależnie od tego, który z tych kierunków jest słuszny, bank centralny powinien prowadzić politykę komunikacyjną, która wyjaśniałaby społeczeństwu jego decyzje i przeciwstawiała się oskarżeniom, że służy on interesom instytucji finansowych i ludzi bogatych, kosztem przegranych.

Jarosław Janecki

Stefan Kawalec

Ernest Pytlarczyk

Adam Rogoda

Andrzej Rzońca

Mateusz Urban

Harmonogram kolejnych spotkań seminariów w ramach cyklu „Współczesna wiedza na temat polityki stabilizacyjnej: konsensus, alternatywne podejścia i białe plamy”

27 kwietnia 2023, Jaka powinna być reakcja polityki pieniężnej na szoki podażowe?
16 maja 2023: Rola oraz koordynacja polityki monetarnej i fiskalnej w stabilizowaniu gospodarki.
13 czerwca 2023: (wtorek), 17:30-19:30: Czy da się obniżać inflację nie powodując wzrostu bezrobocia?
19 września 2023 (wtorek), 17:30-19:30: Czy da się obniżać deficyt budżetowy nie powodując spowolnienia gospodarki i wzrostu bezrobocia?

Terminy następnych spotkań zostaną ustalone później.

Zapraszamy do uczestnictwa w seminariach!