Polski rząd opublikował Program Konwergencji, który z powodu niepewności związanej z dalszym przebiegiem epidemii koronawirusa oraz wciąż zmienianymi programami pomocowymi jest dokumentem skróconym. W obecnej sytuacji wszelkie prognozy są obarczone dużą niepewnością, jednak w dokumencie szczególnie zwraca uwagę pominięcie wpływu na finanse publiczne tarczy finansowej oraz funduszu przeciwdziałania COVID-19 oraz brak refleksji nad podwyższoną ścieżką wydatków publicznych także po 2020 roku.
Obecnie jeszcze nie znamy pełnych konsekwencji gospodarczych pandemii koronawirusa oraz działań rządów mających je ograniczyć. W efekcie prognozy makroekonomiczne są obarczone bardzo dużą niepewnością – z marcowej ankiety ekonomistów NBP wynikało, że z 50 proc. prawdopodobieństwem realny wzrost PKB w tym roku będzie w przedziale między -4,5 proc. a -0,5 proc. Rząd tworząc Program Konwergencji przyjmuje, że realne PKB spadnie o 3,4 proc., a nominalne o 0,3 proc. Jednocześnie zaznacza istotne ryzyko większego spadku.
Recesja spowodowana pandemią koronawirusa i ograniczeniem aktywności gospodarczej będzie oznaczać spadek dochodów państwa, który w planie rządowym może być niedoszacowany. Według założeń rządowych dochody podatkowe mają r/r spaść o ponad 5% (ok. 25 mld zł). Choć spadek wynika przede wszystkim ze skutków recesji, należy podkreślić, że jeszcze przed nią plany rządowe wydawały się nadmiernie optymistyczne. O ile w całym 2020 roku rząd zakładał wzrost dochodów z VAT o 9 proc. r/r, to w ciągu ostatnich 4 miesięcy przed pandemią (XI 2019 – II 2020) wzrost w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego wynosił symboliczne 0,2 proc. Doświadczenia poprzednich spowolnień wskazują, że spadek dochodów z VAT może być jeszcze większy od zakładanych przez rząd. W przypadku równie istotnych składek na ubezpieczenie społeczne zakładany jest symboliczny wzrost, ale to efekt sposobu konstrukcji programów pomocowych – składki ZUS za pracowników firm z nich zwolnionych zapłaci sektor publiczny. Można jednak odnieść wrażenie, że w tym miejscu niedoszacowane jest ryzyko zmian na rynku pracy – będzie mniej umów o pracę, a więcej niżej oskładkowanych nietypowych form zatrudnienia.
Według szacunków rządowych koszty działań antykryzysowych mają wynieść ok. 3,2 proc. PKB, jednak szacunki te nie uwzględniają szeregu działań i przez to są niedoszacowane. Rząd wprost liczy koszty tzw. tarczy antykryzysowej, jednak pomija koszty realizowanej przez PFR tzw. tarczy finansowej oraz mającego funkcjonować w BGK funduszu przeciwdziałania COVID-19. O ile rząd może manipulować krajową definicją długu publicznego i zamieść te pozycje pod dywan, to najpewniej Eurostat uwzględni je w statystykach sektora finansów publicznych, co będzie skutkowało silniejszym wzrostem długu publicznego, według szacunków dr. Sławomira Dudka nawet o 9 pkt. proc. Ponadto należy pamiętać, że rząd wciąż pracuje nad kolejnymi rozszerzeniami tarczy antykryzysowej, które mogą zwiększyć jej koszt.
Według szacunków rządu spadek dochodów oraz nowe wydatki kryzysowe mają łącznie podbić dług publiczny według metodologii unijnej do 55,2 proc. PKB. Jednak uwzględnienie długu ukrytego w PFR oraz w BGK może podbić tę relację nawet powyżej 60 proc.
Rządowy dokument, poza stwierdzeniem o oczekiwanym odbiciu gospodarki w 2021 roku oraz zapowiedzią nowych dochodów podatkowych, nie odnosi się do następnego roku. Oczekiwania co do wzrostu w przyszłym roku są bardzo mgliste i mówią o odbiciu przekraczającym spadek w tym roku. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby, że w 2021 roku nominalne PKB będzie o jakieś 5-6 proc. wyższe niż w 2019 roku (łączny efekt spadku o 0,3 proc. w 2020 roku i wzrostu rzędu 5-6 proc. w 2021 roku). Tymczasem szereg pozycji wydatkowych wzrośnie w tym czasie znacznie bardziej. Same wydatki administrowanego przez ZUS FUS oraz KRUS mają w 2020 roku wzrosnąć o ok. 6-7 proc. Nawet przy czysto inflacyjnej waloryzacji oraz wzroście liczby emerytów proporcjonalnej do starzenia się społeczeństwa w 2021 roku wzrosną one o kolejne 5 proc. W efekcie wydatki na emerytury i renty w relacji do PKB wzrosną z 11,6 proc. do 12,3 proc. Podobnych efektów, choć na mniejszą skalę, można spodziewać się także w innych obszarach wydatków publicznych, np. w Planie Konwergencji rząd szacuje, że wydatki na płace w sektorze publicznym wzrosną z 10,2 proc. PKB w 2019 roku do 10,7 proc. PKB w 2020 roku. Pytanie o ile uda się rządowi obniżyć ich dynamikę poniżej dynamiki PKB w 2021 roku. Te mechanizmy oraz wcześniej uchwalone już nowe wydatki (np. wzrost wydatków na ochronę zdrowia) oznaczają, że nawet po wycofaniu wydatków na programy antykryzysowe wydatki publiczne w 2021 roku będą o 2-3 proc. PKB wyższe niż w 2019 roku. Nawet przy optymistycznym założeniu, że dochody w relacji do PKB tak szybko wrócą do poprzedniego poziomu będzie to oznaczało wyższy deficyt, stawiając rząd przed wyborem nowych podatków (już zapowiedziano podatek od handlu) lub ograniczenia wydatków.
Kontakt do autora:
dr Aleksander Łaszek
Członek Towarzystwa Ekonomistów Polskich
Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie
Główny ekonomista i Wiceprezes Zarządu FOR
W swoich pracach koncentruje się przede wszystkim na zagadnieniach związanych z długookresowym. wzrostem gospodarczym i zmianami strukturalnymi.
e-mail: aleksander.laszek@for.org.pl,
tel.: +48 695 286 386
Towarzystwo Ekonomistów Polskich (TEP) krzewi wiedzę ekonomiczną i wyjaśnia zjawiska gospodarcze współczesnego świata, propagując poszanowanie własności prywatnej, wolną konkurencję oraz wolność gospodarczą, jako warunki rozwoju Polski. Zrzesza praktyków biznesu i teoretyków różnych dziedzin nauk ekonomicznych.